改进监督工作 提高监督实效

　　人大及其常委会对“一府两院”工作实施监督，是宪法和法律赋予的一项重要职权。自1998年初换届以来，我区人大常委会在履行监督职能、实施监督过程中，注意抓住“知情—反馈—督查”这三个关键环节，不断改进监督的方式方法，努力提高监督实效。
　　（一）拓宽知情渠道
　　拓宽知情渠道、掌握全面真实的信息，是做好监督工作、增强监督实效的前提。
　　1、坚持学法先导。换届以来，区人大常委会重视法律法规的学习，按照监督的重点内容，邀请专家学者或政府有关职能部门进行法制讲座和法律法规辅导。这几年先后对《水法》、《村民委员会组织法》、《环保法》、《审计法》等20余部法律法规进行了学习辅导，使常委会组成人员和人大机关干部熟悉有关法律法规的立法原意、宗旨和背景，进一步掌握有关法律法规的各项条款。这种先组织学法，再听取和审议工作报告的办法，对于提高监督主体的法律素质和议事水平，坚持依法监督，起到了积极的作用，使监督主体更加注重以法律为标准来评价“一府两院”的工作，更好地从依法行政、严格执法和公正司法的角度来督促“一府两院”改进工作。
　　2、注重调查研究。深入基层开展调研，掌握第一手资料，有利于对“一府两院”的工作提出有针对性的意见和建议，有利于提高监督的水平，增强监督实效。基于这种认识，换届以来，区人大常委会领导和机关干部注重开展调研，运用听取汇报、视察检查、明查暗访、个别访谈、问卷调查等形式，收集代表、群众的意见，了解民情民意。如1998年10月，区人大常委会对我区贯彻实施《上海市居住物业管理条例》情况进行了执法检查，执法检查工作组从我区49个小区的物业管理公司中选择8个在管理水平、服务质量、专业技术等方面水准不一的物业管理公司，听取了这些物业管理部门负责人的情况汇报，分别察看了小区的居住环境状况，在此基础上，又分别召开了由业主委员会代表、居委会干部、居民代表以及部分物业管理公司负责人参加的座谈会，根据执法检查的重点内容，听取了各方面的意见和建议，同时还走访了协同实施条例的相关部门，对这一条例在我区的贯彻实施情况作了进一步的深入了解。由于调查研究深入，知情渠道广泛，因此提出的意见和措施可操作性较强，有力地推动了这部法规的贯彻实施。区人大常委会在对任命干部述职评议过程中，更是注重了调查研究，在听取汇报、召开动员会的基础上，深入基层召开不同类型的座谈会，走访区纪委和区政府分管领导，还对评议对象的单位党政班子成员及中层干部进行个别访谈，由于调研有深度，因此提出的意见和建议具有较强的针对性，对于推动任命干部和部门的工作起到了积极的作用。
　　3、发挥代表作用。在监督工作中，加强与代表的联系，是深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，发挥其群体效应的一条渠道。人大代表，尤其是来自基层的代表，平时扎根在人民群众之中，能够体察民情，对人民群众的意见和呼声有直接的感受。因此，区人大常委会重视代表这一“知情”渠道，在监督工作中，运用会见代表、召开代表座谈会以及访谈等形式，注意吸收来自代表尤其是基层代表的意见。在开展对任命干部述职评议的调研过程中，工作小组向全体代表发放征询意见表，并对回收的征询意见表进行汇总分析。运用这一手段，更多地了解掌握任命干部以及部门工作的真实情况。
　　（二）加强沟通反馈
　　加强沟通反馈、注意形成共识，是做好监督工作、增强监督实效的关键。
　　1、加强工作联系。人大监督的目的是为了促进“一府两院”的工作，但在监督实践中，人大与“一府两院”由于所处的地位、观察问题的角度不尽相同，因此在遇及具体问题上认识可能也不一致。区人大常委会在监督工作中重视加强沟通反馈，努力营造“心往一处想、劲往一处使”的氛围，以建立一种信任、和谐、融洽的关系。一是召开联席会议。为使人大与“一府两院”在推进本区经济和社会事业发展过程中形成更好的合力，每年年初召开联席会议，对区人大常委会年度工作要点征求“一府两院”领导的意见，力求使监督的内容更能体现“一府两院”工作的重点、难点和人民群众关心的“热点”；二是加强与“一府两院”及其政府职能部门的联系。人大常委会及其工作机构、办事机构在监督过程中经常保持与“一府两院”及其政府职能部门的工作联系，对监督的内容、调研活动的方式、地点日程安排等进行协商、沟通。建立这种“协商协调，合作合力”的关系，使监督与被监督双方容易达成共识，增进彼此间的理解，更好地履行各自的职责，为增强监督效果奠定基础。如2000年7月，区人大常委会开展了对《上海市环境保护条例》实施情况的执法检查，向区政府提出了要按质按量完成“一控双达标”任务、加大禽畜牧场污染治理工作的力度等意见建议，在整改过程中，由于区人大常委会领导及其有关工作委员会加强了与区政府领导及其有关职能部门的沟通联系，多次召开协调会，研究治理对策，使整改工作落到了实处。
　　2、反馈审议意见。反馈审议意见是增强监督实效的一个重要途径，缺少这一环节，就无监督效果可言。因此，区人大常委会重视审议意见的反馈工作，改变了以往审议、评议及讨论的意见笼而统之以简报的形式，代之为正式文件的形式。一是对常委会开展的执法检查工作，我们对执法检查调研报告中提出的意见以及常委会会议审议的意见，进行归类整理，然后以常委会文件形式，函告“一府两院”及其有关职能部门，限期要求“一府两院”及其有关职能部门研究制定整改措施，并将整改方案报告区人大常委会；二是对常委会开展的任命干部述职评议工作，我们对评议工作小组的评议意见以及常委会会议的评议意见整理后，经主任会议研究，以常委会文件形式转送任命干部所在单位，要求任命干部和班子成员一起研究落实整改计划和措施，并限期告区人大常委会；三是对常委会开展的其他监督议题，在常委会会议审议和主任会议讨论的基础上，常委会办公室将审议和讨论的意见进行综合归类，然后以“情况通报”的形式送“一府两院”及其政府有关职能部门，要求对审议意见进行研究处理，对一些重要的审议意见，也以文件的形式，一事一函，交有关职能部门处置。建立这样的反馈制度，既深化了监督内容，规范了监督程序，又提高了监督效率，增强了监督实效，对促进“一府两院”的工作起到了重要的推动作用。
　　（三）注重跟踪督查
注重跟踪督查、落实整改措施，确保监督工作有始有终, 是做好监督工作、增强监督实效的重要手段。
1、及时跟踪督查。在监督工作中，有些意见建议，政府及其有关职能部门只要稍作努力，也不需要化较大的财力、物力和人力，就能达到预期的效果，对这类意见，区人大常委会在视察调研之后“趁热打铁”，要求及时落实整改。如2001年7月，区人大常委会对任命的区水务局局长开展了述职评议，评议工作小组在调研阶段对水务局局长以及水务局的具体意见建议及时进行了反馈，水务局局长及其班子成员积极落实整改措施，许多意见建议在常委会会议进行述职评议前已得到有效的整改，对常委会会议上评议时提出的12条意见，有关工作委员会通过及时跟踪督查，8条意见在较短的时间内也得到了整改，对一时难以解决的问题，水务局作为下半年调研工作的课题，针对存在的实际问题，研究探讨解决问题的对策。述职评议工作取得了一定的成效，有效地推动了被评议干部及其水务部门的工作。
2、定期跟踪督查。在监督工作中，有些意见建议的解决需要一个时间过程，要求“一府两院”及其政府职能部门及时落实整改，还缺乏一定的条件，对这类意见，区人大常委会给予一定的时间，在一段时间内作定期跟踪督查。如2000年7月，区人大常委会对《上海市环境保护条例》的贯彻实施情况开展了执法检查，执法检查之后，区人大常委会以文件的形式把工作小组的调研意见和常委会的审议意见函告区政府，要求区政府对区域内畜禽牧场污染严重等5个问题在2个月内研究制定好整改措施，并复函区人大常委会。区人大常委会接到复函后进行了定期跟踪督查，12月上旬对落实整改情况又听取了有关职能部门的汇报，视察检查了部分整改项目，对如期完成的整改项目予以肯定，对“处置外来人员养殖场、垃圾堆场的善后处理”等意见仍未整改完毕的，又一次函告区政府，要求进一步落实整改措施。针对这一情况，区人大常委会进一步作跟踪督查，多次以暗访形式了解整改的进展情况，并召开了由区政府分管领导、有关职能部门和所在镇领导参加的协调会，共同研究解决的办法。事后，政府落实了工作责任制，开展了专项治理活动，多年的顽症得到了解决，并完善了长效管理机制。由于区人大常委会定期进行了跟踪督查，使环保条例的执法检查工作取得了预期的效果。
3、连续跟踪督查。在监督工作中，有的问题由于历史   遗留等多方面的原因，一次跟踪很难得到解决，对这类问题，区人大常委会进行了连续跟踪督查，有的进行跨年度跟踪，直到问题解决为止。如1998年10月，区人大常委会对我区实施《上海市居住物业管理条例》情况开展了执法检查后，针对有些问题仍未得到彻底解决的情况，1999年度，区人大常委会又把这部法规作为监督的内容，重点督查在1998年执法检查中向区政府提出的有关意见建议的落实情况，以进一步推动这一条例在我区的贯彻实施。又如，农村社会养老保险基金管理工作是广大群众关注的热点问题，区人大常委会在1999年实施监督的基础上，连续4年进行了跟踪督查，目前农村社会养老保险基金管理中，“拆借基金催讨难、养老金支付不规范、保险基金收取难”的问题基本得到了解决。今年，政府将对剩余的1100多万元拆借资金全部收回，以彻底解决历史遗留问题，并建立农村养老保险集体统筹金税务托收制度，实行养老保险基金区级管理、分镇立帐的管理制度，以确保农村社会养老基金的正常、规范运作。

地方人大要行使宪法和法律赋予的监督权，真正做到有权有为，必须在工作实践中改进监督工作，努力提高监督实效。联系我区人大常委会几年来行使监督权的情况，就如何增强监督实效谈几点体会和认识。
1、增强监督实效，必须坚持党对监督工作的领导
坚持党的领导是宪法规定的不可动摇的基本原则，是人大及其常委会充分发挥监督职能作用的根本保证。因此，区人大常委会在依法行使各项职权过程中，注重增强党的观念，自觉接受区委领导，围绕党的工作大局确定监督工作重点，使人大的监督工作与党的中心工作合拍；坚持每年两次向区委汇报人大工作，凡遇重要决定、重大监督活动主动向区委请示报告，事先取得区委同意和支持；在遇到重大问题自身难以解决时，能及时向区委反映，依靠区委协调关系，排除阻力，提高监督效果。
2、增强监督实效，必须突出监督重点
人大行使监督权应有量的控制，不能事无巨细，胡子眉毛一把抓，否则监督难以取得实效。监督的量既不能多，也不能少，“监”字多了三点，就成了“滥”，而监督少了就是失职。因此，人大及其常委会要坚持监督大事的原则，监督的主要内容应该是本行政区域内那些带有根本性的、长远的重大事项。一方面既要考虑广大人民群众的关切度，从社会反映比较强烈的热点中确定监督的重点；另一方面，又要考虑政府工作的承受度，把握好轻重缓急，掌握好适当的量，重点要放在法律法规的实施上，放在“一府两院”工作的重点和难点上，抓准几个突出问题，化力气、下功夫，一抓到底，使之出成效。在监督工作中，对于某一项监督内容也应紧紧抓住一两个重点问题，切忌面面俱到，否则难以深化，会影响监督的实际效果。
3、增强监督实效，必须正确处理好监督与支持的关系
监督与支持既有联系又有区别，其联系是支持寓监督之中，两者往往融于一体，因为在社会主义制度下，全体人民根本利益的一致性，决定了人大机关与行政、司法机关的根本任务、目标的一致性。人大监督“一府两院”的目的，是使它们的工作更加符合人民的意志和要求，人大实施监督的过程是对“一府两院”工作给予支持的过程，不能片面认为是对“一府两院”错误行为进行监督。因此，人大在监督过程中，要加强与“一府两院”的沟通和联系，取得彼此信任、相互理解，对它们的工作，只解难而不作难，参与而不干预，支持而不代替，肯定正确的行为，纠正失误的做法。对于“一府两院”具有开拓性的改革举措，要予以充分的支持；对于人民群众的要求，也要根据当时、当地的实际情况，经“一府两院”主观努力仍解决不了的，要支持、帮助“一府两院”向人民群众做好解释工作，使之取得理解和谅解。只有这样，人大的监督工作才能取得更好的效果。
4、增强监督实效，必须具有开拓创新的精神
在监督工作中，要处理好常规工作与创新工作的关系，一些行之有效的常规性工作，要坚持做好，并且要进一步予以深化。但不能仅仅满足于这些常规性工作，在实践中要善于运用创造性思维谋划工作，在原有经验的基础上有新的见解、新的突破。近几年来，我们在拓宽监督渠道、拓展监督领域方面进行了一些探索，把事后的监督扩展到事前、事中、事后的全过程，把单纯对事的监督扩展到对任命干部的执法、工作和廉政等情况的全方位监督。实践证明，以创新精神做好人大监督工作，更能体现监督的力度和实效。因此，在履行职能中，要不断探索人大工作的新路子，凡是法律规定的要大胆做，对人大工作遇到的新情况、新问题，法律规定又不具体的，也要在不违反法律原则的基础上大胆探索，勇于实践，只有这样，才能使人大工作取得新的进展，监督的实效才能进一步得到增强。
5、增强监督实效，必须加强自身建设
监督的效果如何，在很大程度上取决于监督者的自身水平，提高常委会组成人员和人大机关干部的理论水平和依法监督的能力是提高常委会监督质量的重要基础。换届以来，区人大常委会突出抓了政治理论和法律知识的学习，坚持深入学习邓小平理论和党的路线、方针、政策，认真实践“三个代表”的重要思想，同时加强了常委会和机关的各项制度建设，规范了工作程序，并注意发挥非驻会委员的作用。由于注重加强自身建设，因此，在监督中增强了责任感和使命感，这是做好人大监督工作、提高监督实效的原动力。