区人民政府办公室：
11月28日，区六届人大常委会第三十二次会议听取和审议了区人大社会委主任委员杨叶青所作的关于本区长护险试点工作实施情况的调研报告和区医保局局长张明所作的关于推动本区长护险试点工作提质增效的情况报告。区人大社会委成员和区卫健委、区民政局、区人社局、区发改委、区财政局负责同志、部分区人大代表列席审议。
常委会组成人员和列席会议的人员在审议中认为，本区自2018年同步启动上海市长护险试点工作以来，已初步构建起涵盖政策体系、服务供给、监管机制的制度框架，形成“机构护理+居家护理”为主的服务模式，有效将政策红利覆盖至失能群体，失能率逐步趋于合理区间，基金安全与服务规范性得到基本保障，在应对人口老龄化、缓解失能家庭照护压力方面发挥了积极作用。同时指出，在政策宣传、评估实施、服务质量、机构建设以及养老服务人员队伍建设等方面还存在一些不足和问题。
常委会组成人员和列席会议的人员在审议中，提出了以下意见和建议：
一是要持续完善评估机制，建立一套以“初筛前置+分类评估+联动核验”为核心，覆盖失能失智全场景、兼顾客观指标与实际照护需求，兼具科学性、公正性与民生性的长护险评估标准。要强化初筛前置的源头把控，明确基层组织责任，完善初筛机制，减少非必要评估申请，减轻后续工作压力；推进分类评估的全场景覆盖，结合失能、失智等不同群体特点，细化评估维度，打破固定申请间隔限制，为特殊情况群体开辟便捷通道；健全联动核验的多维度支撑，整合医疗、社区等多方信息资源，引入客观数据佐证，减少主观判断偏差，提升评估公信力。要加强政策宣传，通过建立统一的养老服务网络平台，加强对村居干部、受理人员及老人的宣传培训力度，提升政策透明度，缓解群众认知差距。要规范流程实施，采用短信、邮件等方式通知申请人评估结论和复核期限，确保申请人及时知晓。要强化对评估机构与人员的监管，统一评估规范，确保评估过程公平有序，切实让评估结果经得起检验、让群众满意。
二是要不断加强机构管理，建立一套以“协议管理为基础、信用评价为核心、日常检查与年度考核相结合”，覆盖服务质量、费用合规、管理规范、群众满意度等维度，兼具奖惩联动与动态监管功能的长护险服务机构考核评价机制。要将机构考核评价作为规范服务市场、保障民生福祉的核心抓手，针对当前机构准入退出机制不健全、服务质量与费用结算脱钩、群众监督渠道不畅等矛盾，加快建立以“协议管理为基础、信用评价为核心、日常检查与年度考核相结合”的考核评价机制。要夯实协议管理根基，细化服务标准、责任边界与违规处理条款，让机构运营有章可循。要突出信用评价的核心作用，整合服务质量、费用合规、管理规范、群众满意度等维度指标，形成可视化信用等级，为监管提供精准依据。要强化日常检查与年度考核的协同联动，通过动态抽查与定期评估相结合，实现监管无死角。要健全奖惩联动与动态监管功能，将考核结果与费用结算、资格存续直接挂钩，对优质机构给予激励，对违规机构坚决清退；畅通群众评价渠道，让服务对象话语权融入考核体系，推动机构从“被动监管”向“主动提质”转变，切实构建规范有序、优胜劣汰的长护险服务市场生态。
三是要高度重视人才队伍建设，建立一套以“技能等级为核心、服务年限与绩效为支撑，叠加政府专项补贴与区域差异化调整”，兼顾基础保障、激励提升与职业发展，能吸引青年人才、稳定从业人员队伍的养老照护员薪酬待遇机制。要将照护员薪酬待遇机制建设作为破解人才瓶颈的关键抓手，切实扛起主导责任，加快构建以“技能等级为核心、服务年限与绩效为支撑，叠加政府专项补贴与区域差异化调整”的薪酬体系。要立足行业实际，统筹基础保障与激励提升，通过技能等级与薪酬直接挂钩，强化专业价值导向；以服务年限和绩效评价完善薪酬构成，实现“多劳多得、技高多得”。要同步完善职业发展通道与社会保障，明确晋升路径、强化技能培训、落实社保待遇，从根本上提升职业吸引力，推动形成“引得进、留得住、干得好”的良性生态，为长护险制度可持续发展筑牢人才根基。
以上审议意见，经12月11日区人大常委会第83次主任会议研究通过，请区政府及其职能部门研究，并在三个月内（2026年3月11日前）向区人大常委会提交整改落实情况的书面报告。
附件：关于本区长护险试点工作实施情况的调研报告
附件
关于本区长护险试点工作实施情况的调研报告
根据区人大常委会工作安排及要求，对本区长期护理保险（以下简称“长护险”）制度试点工作的实施情况进行了专题调研。调研组通过听取汇报、座谈交流、基层走访等方式，全面了解本区长护险试点工作的进展、成效、存在的问题。现将调研情况报告如下：
一、本区长护险试点工作的基本情况与主要成效
自2018年1月上海市将长护险试点扩大至全市范围，我区同步启动长护险试点工作以来，在区委、区政府的高度重视下，在区医保局等相关部门的共同努力下，本区长护险制度框架基本建立，运行机制逐步完善，试点工作取得阶段性成效，在应对人口老龄化、保障失能人员基本生活权益、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
（一）政策体系初步构建，制度框架基本形成。我区严格按照市级层面出台的《上海市长期护理保险试点办法》等文件精神，结合本区实际，制定完善了《青浦区长期护理保险试点工作实施方案》，建立了由医保部门牵头，卫健、民政、财政等多部门协同的工作机制，明确了各相关单位的职责分工，形成了政府主导、部门联动、社会参与的工作格局，为长护险制度的平稳运行提供了坚实的制度保障。
（二）覆盖范围稳步扩大，保障人群持续增加。截至2025年10月底，全区享受长护险服务的失能老人已达13440人，失能率为7.22%，动态失能率保持在合理区间。与试点初期相比，享受待遇人数经历了从快速增加到逐步趋于平稳的过程，特别是通过严格评估和动态管理，失能率从峰值期的23.3%显著下降至接近全市平均水平，制度运行更加精准。
（三）服务供给初具规模，市场主体日趋多元。目前，全区共有长护险定点评估机构2家，长护险护理服务机构55家，其中，养老机构21家、长照机构2家、居家护理机构32家，形成了机构护理与居家护理相结合的服务供给模式。护理服务人员队伍近4000人，为长护险服务的开展提供了人力支撑。服务供给能力的提升，满足了不同失能等级老人的多样化照护需求。
（四）监管机制不断强化，基金安全得到保障。区医保局等部门持续加强对长护险服务的全链条监管。强化评估监管，通过联合遴选评估机构、统一评估手势、开展疑点数据排查等方式，努力提升评估的公平性和准确性。强化服务监管，通过日常检查、专项核查、飞行检查、“双随机、一公开”等多种方式，加强对护理服务机构和服务行为的监督。强化基金监管，严厉打击签到未服务、人员资质不符、虚构服务等违规行为。近年来，累计追回医保基金248.33万元，罚款14.05万元，暂停90名护理员服务，终止12名违规护理员资质，有效维护了长护险基金安全。
（五）管理方式持续创新，服务质量有所提升。实施信用分级管理，自2021年起，对居家护理机构开展信用等级评定（目前评定A级5家、B级23家、C级4家），通过优胜劣汰机制（已退出或劝退10家机构），倒逼机构提升服务质量和管理水平。推进行业自治，发挥区养老服务行业协会作用，组织政策技能培训，制定行业诚信公约，促进行业规范发展。探索智慧监管，引入第三方长护险管理信息系统，对服务过程进行信息化管理，提升了监管效率和服务的可追溯性。近期，正联合数据局、民政等部门开发建设青浦区居家照护管理系统，致力于构建“事前规划、事中监管、事后核查”的一体化高效工作机制。
二、本区长护险试点工作存在的主要问题与挑战
在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，作为一项尚在探索中的制度，我区长护险试点工作与高质量发展的要求、与人民群众的期盼相比，仍存在不少差距和亟待解决的问题，主要集中在以下几个方面：
（一）失能评估环节的精准性与规范性有待提高。评估是长护险制度的“入口关”，其公正精准与否直接关系到政策的公平性和基金的安全。当前主要问题：一是评估流程有待优化。现行评估方式是由评估人员上门对老人进行状态评估，并填写《上海市老年照护统一需求评估调查表》，并由评估机构将评估量表提交至信息系统，由评估标准计分软件综判得出评估等级。该方法主观性较强，对家庭医生以及医疗大数据等信息利用不足，对老人故意扩大失能情况等行为难以准确判断。评估流程时间较长，对因疾病、意外等导致失能的状况，长护险服务未能及时跟进。二是评估结果与群众感受存在差距。部分申请人对评估结果不认可，认为其实际失能程度与评定等级不符，容易产生失望和攀比情绪，影响政策公信力。同时由于上海老年照护统一需求评估标准采用“双盲法”，评估调查表内容、评分维度不对外公开，评估流程、标准对公众的宣传解释不够透明，也加剧了这种认知差距。
（二）服务供给体系不完善，市场化竞争与反馈机制缺失。服务机构准入门槛相对较低，管理服务水平参差不齐。一些机构在管理能力、服务质量控制、人员培训等方面投入不足，“小、乱、差”的现象在一定程度上存在。虽然通过信用分级管理淘汰了部分机构，但整体而言，护理服务机构在专业化、标准化、精细化管理水平上仍有较大提升空间。服务对象选择权与评价权缺失，有效反馈渠道不畅。当前，服务对象对服务机构和服务人员缺乏有效的选择权和“用脚投票”的机制，老人仅在申请时能够指定一家服务机构，老人及其家庭的个性化需求难以得到充分尊重。同时，缺乏便捷、实时的服务评价渠道和机制，服务质量的评价结果未能与机构结算、绩效考核有效联动。服务对象的不满大多只能通过“12345”市民服务热线等投诉举报方式事后反映，缺乏正向、及时的评价激励，使得服务质量提升缺乏来自服务对象的外部驱动。费用结算机制与服务质量挂钩不紧，机构内生动力不足。现行的费用结算主要按服务项目、时长采用固定标准支付，与服务的实际质量、效率、老人满意度等关键绩效指标关联度不高。这种“干好干坏一个样”的支付方式，难以有效激发护理机构主动提升服务水平、加强人员培训、优化服务流程的内生动力和市场竞争力，在一定程度上导致了服务的同质化和低水平循环。
（三）政策宣传界定不清，群众认知存在偏差。政策宣传协同不够。由于长护险与民政部门提供的居家养老服务、残联的助残服务分由不同的部门牵头负责，宣传落实缺乏统筹，群众难以区分三者之间的差异。调研中，不仅老人不了解相关政策内容，一些村居干部对相关政策也知之不详。宣传内容精准度不足，群众认知混淆。在基层宣传中，长护险未能突出其针对“失能”风险的社会保险属性，导致许多群众误将长护险视为一项普惠型的福利政策，认为“达到年龄即可享受”，甚至简单理解为“政府买单的家政服务”，这不仅扭曲了政策初衷，也无形中增加了非必要的评估申请需求，给评估工作和基金带来压力。
（四）护理员队伍的结构与素质有待优化。护理员是长护险服务的直接提供者，其队伍状况决定了服务的水平和可持续性。当前问题尤为突出：一是队伍结构严重老化。截止到2025年10月底，全区60岁以上护理员2456名，占全区护理员比高达39%，其中平均年龄57岁，最高年龄71岁。队伍年龄断层严重，老龄化趋势明显，年轻血液补充不足，高学历、高技能的专业护理人才更是凤毛麟角。二是专业技能水平不高。由于年龄偏大、文化程度相对较低，现有护理员接受新知识、新技能的意愿和能力较弱，服务技能多停留在简单生活照料层面，难以满足失能老人专业化、多样化的照护需求。三是职业吸引力不足。按现有医保基金支出和护理员数量计算，护理员如仅从事长护险服务，人均月收入不足3000元，难以维持有尊严的生活水平。加之社会认同度不高、职业发展通道不畅，且缺乏“五险一金”等劳动保障，导致护理员职业吸引力严重不足，人员流失率高，队伍极不稳定，制约了服务质量的提升和行业的长期发展。
三、进一步推进本区长护险试点工作提质增效的意见建议
（一）聚焦精准规范，持续优化照护评估机制。增强评估流程的灵活性。建议向上级部门反映，研究优化状态评估申请间隔期的政策，对因突发重大疾病等特殊情况导致失能状况显著变化的老人，建立便捷的“绿色通道”，确保待遇等级及时跟进照护需求。丰富评估方法与手段。在严格执行现有评估标准的基础上，探索建立常态化的随机入户抽查和社区走访核实机制，对部分已评估对象进行不定期回访，通过实地观察、与邻里及社区干部交流等方式，验证评估结果的真实性与准确性，将其作为评估质量控制和争议处理的重要补充依据，挤压评估“水分”，提升评估公信力。提升评估过程的规范性与透明度。加强对评估机构的业务指导和质控检查，推动评估手势进一步统一。将家庭医生健康档案信息作为评估参考的依据，发挥其专业优势。在保护评估细则核心逻辑的前提下，加大评估政策、流程的宣传解读力度，减少误解和纠纷。
（二）聚焦提质增效，着力激发市场内生动力。完善机构准入与退出机制。适度提高并细化新增护理服务机构的准入标准，特别是在专业能力、管理水平、服务质量承诺等方面设置更高门槛。强化信用分级评定结果的运用，建立动态的“能进能出”机制，通过市场化手段逐步优化服务机构结构，提升整体服务能级。建立健全服务对象选择与评价机制。探索建立“机构公开竞争、老人自主选择”的服务模式，赋予服务对象在一定范围内选择服务机构和护理员的权利。加快开发集成服务预约、过程记录、实时评价、费用结算等功能的一体化信息平台，开辟便捷的评价反馈渠道，并将评价结果与机构绩效考核、费用结算、信用等级等挂钩，形成“评价-反馈-改进-提升”的良性循环。深化支付方式改革。探索建立与服务质量、老人满意度、护理效果相挂钩的差异化支付机制。例如，可试点将部分支付额度与绩效考核结果联动，对服务质量高、口碑好的机构给予适当激励，对评价差、投诉多的机构实施制约，引导机构从“重数量”向“重质量”转变，激发其提升服务质量的内生动力。
（三）聚焦专业清晰，加强养老服务一体化宣传。加大精准宣传力度，通过社区讲座、短视频、方言广播、老年学堂等多种形式，制作通俗易懂的政策问答手册、流程图解，在社区事务受理中心、养老机构、医院等场所摆放。组建政策宣讲队，深入社区、乡村开展“面对面”解读，重点讲解申请条件、办理流程、待遇标准等关键信息，重点向群众解释清楚长护险的“社会保险”属性、严格的“失能评估”前提以及“专业照护”内涵，纠正“普惠福利”或“高级家政”的错误认知。建设“青浦区综合为老服务平台”，将构建集政策发布、信息查询、服务申请、机构展示、质量评价、咨询投诉等功能于一体的“青浦区综合为老服务平台”（可通过网站、APP、小程序等多渠道接入）作为强化宣传引导的重要抓手。通过该平台清晰界定并展示长护险、民政居家养老、残联助残等不同政策的区别与联系，方便群众了解和办理各项养老服务事务，从源头上减少因信息不清导致的误解和误申。
（四）聚焦职业稳定，不断完善护理员职业体系建设。建立健全激励保障机制，探索建立与服务量、服务质量、技能等级挂钩的薪酬体系，合理提高护理员待遇水平。加大先进典型宣传，提升护理员的社会认同感和职业荣誉感，增强队伍稳定性。改善队伍年龄结构。研究制定吸引年轻人和专业人才从事长护险护理工作的激励政策，如给予入职补贴、岗位津贴等。提升培训针对性实效性，加强长护险护理员的培训工作及经费保障，确保培训内容紧密对接长护险服务规范和实际需求，建立分层分类的培训体系，鼓励护理员参加职业技能等级认定，打通职业晋升通道。